ARTIGO - por Pedro Lemos e Yasmin Dutra

Cumulação de Benefício de Prestação Continuada e Benefício do Programa Bolsa Família em mesmo núcleo familiar: uma análise à luz das bases da assistência social 

1. Introdução: Previdência Social e Assistência Social

A Seguridade Social, erigida no art. 194 da Constituição Federal de 1988, é um sistema de proteção social ampla, isto é, um conjunto de ações em prol dos cidadãos, que compreende três esferas: a saúde, a assistência social e a previdência social. A diferença primordial entre as primeiras e a última esfera é que esta pressupõe o custeio ou a contraprestação do cidadão para que tal proteção se efetive, ao passo que as demais são gratuitas, o que significa dizer que basta a configuração de situação passível de enquadramento para gerar o direito do sujeito de receber os respectivos serviços a elas atrelados.

A análise da seguridade social permite a conclusão de que, por mais que os serviços de saúde e de assistência social são garantidos a todos, a despeito de contraprestação, sua proteção tem condão de apenas garantir o mínimo existencial, isto é, pretende salvaguardar o princípio da dignidade humana não em parâmetros mais elevados, mas apenas suficiente para evitar sua situações limítrofes de pobreza, extrema pobreza e miserabilidade, por exemplo. 

Noutro giro, a previdência social é concebida no ordenamento com vistas a garantir, somente àqueles que promovem seu custeio, proteção além do mínimo existencial ou na medida de sua contribuição, o que a torna qualitativamente mais abrangente que os serviços de saúde e de assistência social.

Tanto a Previdência Social, quanto a Assistência social são compreendidas no rol de direitos fundamentais sociais, ao lado do direito à educação, ao trabalho, à moradia e outros, nos termos do art. 6º (CONSTITUIÇÃO, 1988), os quais estão diretamente relacionados com o direito fundamental à igualdade, mormente no seu viés material, pelo que tem o escopo de acarretar atuação positiva do Estado na busca pela a dignidade humana de todos os cidadãos e, por conseguinte, demandam recursos para sua implementação. 

No ponto, cumpre salientar, o princípio da isonomia revela o comprometimento com a justiça social, entendida na efetivação de direitos econômicos, sociais, culturais e, em última análise, do próprio princípio da dignidade da pessoa humana. Para além de mero fundamento antropológico-axiológico contra discriminações, esse comando otimização tem como precípua razão a compensação de desigualdade oportunidades.

A previdência, nesse diapasão, constitui espécie de seguro trabalhadores e/ou seus dependentes, no sentido de resguardá-los quando da ocorrência de certos eventos quais sejam, morte, invalidez, idade avançada, doença, acidente de trabalho, desemprego involuntário, maternidade, prole, reclusão, mediante prestações pecuniárias, chamadas de benefícios previdenciários. 

A assistência social, por sua vez, vem tutelar a população desamparada, sem necessidade de contraprestação. Com efeito, o art. 203 da Constituição Federal, determina que a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, pelo que se depreende seu caráter de política pública não contributiva de amparo aos necessitados, no sentido de assegurar-lhes o gozo de seus direitos fundamentais e a própria concretização da dignidade própria à pessoa humana, prevista na Carta Magna enquanto princípio fundante do próprio Estado, nos termos do art. 1º, III. Essa esfera da seguridade social tem os seguintes objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. (CONSTITUIÇÃO, 2018, art. 203)

Dentre os benefícios compreendidos no âmbito da assistência social estão contemplados o benefício decorrente do Programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada, previsto na Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, que serão objeto do presente estudo. 

No que tange à prática jurídica na seara previdenciária, a cumulação de benefícios previdenciários, assistenciais ou ambos é temática recorrente nas discussões, tanto que, por vezes, a lei prevê vedações, como é o caso da proibição de acumulação de aposentadoria com auxílio-doença ou mais de uma aposentadoria, nos termos do art. 124, da Lei nº 8.213/1991. Todavia, outras vezes, a legislação vigente se mostra silente quanto ao ponto, cabendo aos operadores do direito, através de análise sistemática do ordenamento, buscar respostas para os questionamentos que surgem da experiência. 

É nesse contexto se insere o questionamento proposto no presente trabalho, que tem por intenção verificar, por meio de análise teórica e legal, a possibilidade ou não de cumulação dos Benefícios supramencionados no âmbito do mesmo núcleo familiar. Para tanto, realizar-se-á uma digressão aos próprios fundamentos que embasam a positivação destes benefícios, visando melhor compreendê-los e quiçá construir raciocínio jurídico que pretenda suprir tal lacuna na legislação aplicável.

2. Benefício Assistencial de Prestação Continuada e Benefício de Transferência de Renda - Programa Bolsa Família: conceito e âmbito de incidência 

O Benefício Assistencial de Prestação Continuada ou BPC está previsto no artigo 203, V da Constituição Federal de 1988. Este benefício tem como base fundante a garantia de uma salário mínimo mensal àqueles que, independentemente de contribuição para com a previdência social, sendo idosos ou portadores de deficiência, não possuam meios financeiros para arcar com sua subsistência, isto é, estejam em condição de miserabilidade. O fundamento para tal previsão é, justamente, o próprio fundamento da República brasileira qual seja, a dignidade da pessoa humana, objetivando promover garantias mínimas de sobrevivência a qualquer cidadão.

Apesar de haver previsão constitucional, o BPC possui legislação específica que dispõe sobre as principais características e aplicações do benefício. A Lei nº 8.742/1993 ou Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), precisamente os artigos 20, 21 e 21-A e o Decreto nº 6.214/2007 são as legislações aplicáveis que determinam os parâmetros do mesmo.

Como supracitado, o benefício é garantido às pessoas com deficiência e aos idosos com 65 anos ou mais que não possuam meios para prover a sua subsistência ou meios dos próprios familiares que visem o mesmo objetivo. Pessoa com deficiência, para fins da legislação aplicável, é aquele que possui alguma deficiência de caráter físico, mental, sensorial ou intelectual, que gerem impedimentos de longo prazo, produzindo efeitos pelo prazo mínimo de 2 anos, de participação da vida em patamar de igualdade com as demais pessoas. Para a concessão do benefício, o requerente deverá passará por avaliação biopsicossocial, realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar, que determinará o grau de deficiência e de impedimento.

A renda, que visa definir a condição de miserabilidade do requerente ou de sua família, constitui ponto de larga discussão para a concessão do BPC. Segundo o artigo 20, §3º, da LOAS, que traz requisito único para aferição da condição social, a renda deve ser de, no máximo, ¼ do salário mínimo per capita. No entanto, com o avanço legislativo e frente à quantum diferenciado estabelecido por outros benefícios, geralmente de ½ salário mínimo per capita, o Supremo Tribunal Federal (STF) veio a declarar a inconstitucionalidade da referida normativa, inutilizando a mesma frente à aferição dos critérios para a concessão do benefício. Nesse sentido, o entendimento da jurisprudência e da doutrina, em sua maioria, direciona-se no sentido de que as circunstâncias concretas devem ser analisadas em cada caso a fim de se verificar a necessidade ou não do auxílio governamental por meio do BPC.

Outro benefício que será analisado no presente artigo foi instituído pela Lei nº 10.836/2004 e regulado pelo Decreto 5.209/2004, no âmbito do Programa Bolsa Família, e tem natureza de ação de Transferência de Renda. 

O Programa Bolsa Família, vale salientar, constitui política pública governamental que unificou os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência, especialmente o Bolsa Escola, o Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA, o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde e o Cadastramento Único, todos do Governo Federal.

O benefício delineado por este programa também possui caráter assistencial e visa auxiliar as famílias em situação de extrema pobreza, que possuam renda que não permitam o custeio de suas necessidades mais elementares, assegurando garantias inerentes aos cidadãos, concretizando direitos fundamentais postulados pela Constituição Federal. Neste sentido, aproxima-se muito dos fundamentos do BPC, a dignidade da pessoa humana.

Considera-se família, para o benefício em questão, a unidade familiar que não necessita compartilhar de laços consanguíneos, mas que vive sobre o mesmo teto e que se mantém pelas contribuições que possuem compartilham. A renda é caracterizada pela soma dos entes que compõem o núcleo familiar auferidos mensalmente, excluindo-se aqueles referentes aos programas oficiais de transferência de renda.

Para fins de delimitação do conceito de extrema pobreza e de pobreza, a lei estabelece que se enquadrarão as famílias que possuírem renda familiar mensal per capita de até R$178,00 (cento e setenta e oito reais) e R$89,00 (oitenta e nove reais), respectivamente, conforme se verifica no artigo 18 do Decreto 5.209/2004, o qual regulamenta o Programa Bolsa Família.

Nota-se que a fixação do requisito da hipossuficiência financeira em ambos os benefícios pressupõe o grupo familiar como um todo, não considerando os indivíduos isoladamente, tanto que ambas as previsões contidas nos art. 18 do Decreto 5.209/2004 e Art. 20, §3º, da Lei 8.742/1993 falam sobre renda familiar per capita. Nessa senda, percebe-se a preocupação do legislador infraconstitucional em delimitar o papel da família no que tange ao zelo aos desamparados, financeira, social ou faticamente, na mesma linha em que o constitucional, ainda que menor medida, prevê espécie de divisão de responsabilidade acerca desses indivíduos entre a família e o Estado, como se evidencia pela leitura dos artigos 229 e 230, caput, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 229. Os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores têm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade.
Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. (grifos nossos)

A par dessas considerações, se justifica a intenção da presente análise de não se limitará a estudar a cumulação desses benefícios pelo mesmo membro do núcleo familiar, antes levando em conta a completude do grupo em questão, o que se dará no item seguinte. 

3. Da possibilidade de cômputo dos valores provenientes do BPC/LOAS no cálculo da renda per capita para fins de percepção do Benefício do Bolsa Família: caminhando para a possibilidade (ou não) de cumulação

O Decreto nº 6.214/07, que regulamenta o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social, além de dar outras providências, prevê a impossibilidade de que valores oriundos de programas sociais de transferência de renda, dentre os quais se insere o Bolsa Família, sejam computados no cálculo para fins enquadramento no requisito objetivo da miserabilidade, indispensável para a concessão do BPC/LOAS, senão vejamos:

Art. 4o Para os fins do reconhecimento do direito ao benefício, considera-se:
VI - renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, seguro-desemprego, comissões, pro-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 19.
§ 2º Para fins do disposto no inciso VI do caput, não serão computados como renda mensal bruta familiar:
I - benefícios e auxílios assistenciais de natureza eventual e temporária;
II - valores oriundos de programas sociais de transferência de renda; (grifo nosso)

Isso significa dizer que o recebimento de benefício proveniente do Programa Bolsa Família não obsta a percepção do Benefício de Prestação continuada, eis que, de qualquer modo, seus valores não incidem no cômputo da renda para fins de averiguação ou não da miserabilidade.

Contudo, não há previsão semelhante quanto ao cômputo dos rendimentos provenientes do BPC para caracterização da condição de pobreza ou extrema pobreza que constitui requisito para concessão do benefício do Programa Bolsa Família. Portanto, à míngua de expressa previsão legal quanto à temática, forçoso realizar um juízo em conformidade com toda hermenêutica da legislação aplicável a ambos os benefícios assistenciais.

De início, tem-se na previsão contida no art. 20, § 4º, da Lei 8.742/1993, introduzido pela Lei nº 12.435, de 2011, um indício, ainda que incipiente, de que a fruição do benefício de prestação continuada - LOAS/BPC obsta a manutenção da renda proveniente do Bolsa Família, in verbis:

Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. (...)
§ 4o O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória.

No ponto, percebe-se que a lei de regência do BPC/LOAS esculpe hipótese de impedimento de acumulação deste benefício com qualquer outro no âmbito da seguridade social, atribuindo ressalva, tão somente no tocante a benefícios de assistência médica e a pensão especial de natureza indenizatória, exceções nas quais não se inserem o benefício do Bolsa Família, eis que este constitui programa de transferência de renda, na forma do art. 3º, do Decreto nº 5.209/04. 

Sem embargo, esse dispositivo não soluciona a questão ora proposta, sobretudo porque sua descrição aponta, a primeira vista, para a impossibilidade de cumulação dos benefícios pela mesma pessoa. Isso significa dizer que o mesmo sujeito não poderia efetivar gozar simultaneamente de ambos os benefícios assistenciais em comento, porém em nada soluciona a possibilidade de cômputo dos valores de BPC para fins de obtenção do Bolsa Família e, por conseguinte, do mesmo núcleo familiar cumular tais benefícios. 

No ponto, a própria hermenêutica do retro mencionado artigo, bem como de todo arcabouço principiológico e normativo da assistência social, constituem verdadeiro barreira jurídica intransponível no que se refere à cumulação automática do benefício assistencial de prestação continuada com o benefício do Programa Bolsa Família, isto é, sem cômputo dos valores deste para fins de obtenção ou manutenção daquele. Vale ressaltar, o mesmo continua sendo verdade se o Responsável Familiar - sujeito que alimenta informações referentes à composição do núcleo familiar ao CadÚnico - do Programa Bolsa Família não seja o beneficiário do BPC/LOAS.

Ora, o BPC/LOAS, por angariar em favor do beneficiário e sua família rendimentos no valor do salário mínimo, garante à todo núcleo familiar montante financeiro mais vantajoso do que o auferido a título de Bolsa Família, não persistindo, a priori, a situação de extrema pobreza que justifica a manutenção do Bolsa Família. 

A não realização do cômputo do BPC, com posterior recebimento conjunto desses benefícios assistenciais, nessa hipótese, iria de encontro a um dos objetivos básicos do Programa Bolsa Família, qual seja o de estimular a emancipação das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza, nos termos do art. 4º do Decreto nº 5.209/04, eis que possibilitaria sujeitos não compreendidos na esfera de proteção da assistência social a utilizá-la como meio de aumentar seu patrimônio, o que contraria a vedação do enriquecimento sem causa, prevista no ordenamento pátrio no art. 884, do Código Civil.

Assim, partindo do entendimento de que a razão fulcral da assistência social é emancipar os desamparados, dando-lhes condições mínimas de vida digna, resta imperioso o cômputo dos valores auferidos a título de BPC/LOAS para estabelecimento da renda per capita concernente ao enquadramento no Programa Bolsa Família, haja vista que a desconsideração desses rendimentos deturparia a própria finalidade desta política pública, a saber, a tutela da camada economicamente mais vulnerável da população, no sentido de custear suas necessidades mais básicas. 

Reforça o entendimento da impossibilidade de se excluir do cálculo da renda per capita de Bolsa Família a renda familiar a título de BPC/LOAS, o fato de que tal procedimento iria criar uma benesse que não é extensível para outros cidadãos, dentre os quais se inserem aposentados, pensionistas e trabalhadores assalariados em geral, que não podem excluir seus rendimentos no valor do salário mínimo para fins de cálculo da renda per capita para fins de gozo do benefício do Programa Bolsa Família.

Tal situação hipotética iria de encontro, inclusive, ao próprio fundamento da Assistência Social no ordenamento brasileiro, quando encarada como direito fundamental social, vale dizer, a própria isonomia entre os sujeitos, também conhecida como igualdade material. Ora, como dito alhures, ao prever a assistência social no art. 6º, enquanto a retro mencionada categoria de direito, o constituinte derivado pretendeu concretizar os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos em situação de desamparo com a precípua razão de garantir-lhes parâmetros, ainda que mínimos de dignidade, intrínseca à pessoa humana, com fito último de erigi-los à patamar equitativo de prerrogativas e possibilidades que qualquer outro cidadão brasileiro.

4. Conclusão

Verifica-se, ante toda a explanação alhures, que é imperioso o cômputo dos valores auferidos a título de Benefício de Prestação Continuada para fins de estabelecer a renda familiar per capita necessária para a obtenção do Benefício decorrente do Programa Bolsa Família, eis que não há como o ordenamento chancelar automaticamente a cumulação dos benefícios em estudo.

Isso, porque, em que pese o recebimento de Bolsa Família não obstar a concessão do LOAS, a partir do momento em que o cidadão passa a gozar deste benefício, auferindo renda no valor do salário mínimo, deve ter esse valor computado para fins de fixação da renda per capita do seu respectivo grupo familiar para análise dos requisitos para concessão do benefício de transferência de renda, eis que este é destinado àqueles que se encontram em situação de extrema pobreza de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo referido programa, que será aferida no caso concreto, a depender das variáveis em questão.

Daí se extrai que, efetuado o cômputo dos rendimentos provenientes do BPC/LOAS, a depender das condições fáticas do núcleo familiar em análise, mormente a quantidade de membros e existência de outros rendimentos, é possível que, ainda que algum membro esteja em gozo de Benefício de Prestação Continuada, o grupo familiar possua renda per capita inferior ao quantum estabelecido pelo art. 18 do Decreto n.º 5.209/2004 para caracterização de situação de pobreza e pobreza extrema, pelo que fica demonstrada a possibilidade, obviamente após o devido cômputo da renda familiar, de cumulação dos benefícios assistencial em análise. Isso, sobretudo porque, nos casos em que a renda for inferior ao estabelecido como pobreza e extrema pobreza, a assistência dada pelo Estado a título de BPC/LOAS não logrou retirar a família da esfera de proteção do Programa Bolsa Família. 

Isto posto, em que pese ser certa a necessidade do cômputo dos valores a título de BPC para obtenção do Bolsa Família, conclui-se que os operadores do direito, mormente os magistrados, hão de realizar uma análise caso a caso para concluir pela possibilidade concreta de cumulação, considerando as circunstâncias de cada núcleo familiar, não havendo como estabelecer, aprioristicamente, a possibilidade ou não de cumular tais benefícios assistenciais.

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