ARTIGO

Evolução do Direito Previdenciário: uma análise comparativa

Josirene Aparecida Martins dos Santos

Maria Carolina Cavalieri

I - Introdução

O Direito Previdenciário ou Direito da Seguridade Social, como é hodiernamente conhecido, representa a positivação de um amparo social ao homem pautado na solidarização do risco e passou por diversas alterações em vários países, inclusive, nos últimos anos, em virtude de mudanças sociais e políticas. Com efeito, mister se analisar as bases sobre as quais se fincam este ramo, bem como seu surgimento e evolução histórica para se compreender o atual momento vivenciado, inclusive no Brasil.

II - Origem do Direito Previdenciário

A intervenção estatal para proteção dos cidadãos perante situações de morte, invalidez, acidentes de trabalho e doenças surgiu logo após o início da proteção trabalhista, sendo os dois ramos mais ou menos contemporâneos e com surgimento influenciado pela Revolução Industrial. O primeiro sistema de Previdência Social ocorreu na Alemanha, num contexto de urbanização e mudança social, no qual o Estado se atentou para a necessidade de proteção diante de fatos previsíveis  da vida humana. Assim, em 1883, foi aprovado projeto de lei do sistema de seguro social de iniciativa do chanceler Otto Von Bismarck. 

Consideradas por muitos como o marco da previdência social no mundo, as leis de Bismarck instituíram o seguro-doença (1883), o seguro contra acidentes (1884) e o seguro de invalidez e velhice (1889). Dessarte, a obrigação de contribuir para a melhoria dos mais necessitados, antes de cunho estritamente moral, passa a ser uma obrigação legal.

O sistema feito contava com contribuição tríplice, ou seja, do Estado, dos empregados e dos empregadores, cujas raízes vinham de um seguro privado existente até então. A partir da iniciativa alemã, o sistema se difundiu pela Europa começando pela Áustria, em 1888. Posteriormente, a França adere em 1894, Itália em 1898, Luxemburgo em 1901, Noruega em 1909, Suécia e Holanda, ambas em 1913. 

Até mesmo a Inglaterra, com traços mais liberais, acabou por implementar um plano de Previdência Social. Em junho de 1941, o governo inglês, empenhado na reconstrução do país, formou uma Comissão Interministerial para o estudo dos planos de seguro social e serviços afins, então existentes, e nomeou para presidi-la Sir William Beveridge. A Comissão foi incumbida de, após estudos, fazer uma proposta para a melhoria do setor. O resultado dos trabalhos da Comissão, conhecido como Plano Beveridge, foi apresentado ao Parlamento em 1942.

 Após a Segunda Guerra Mundial, analisou-se o plano e o seguro social e os serviços conexos da Inglaterra, de modo que Beveridge concluiu que o seguro social já não atendia às necessidades sociais, porque era limitado apenas aos trabalhadores vinculados por contrato de trabalho. Ficavam sem cobertura os trabalhadores “por conta própria”,  que não possuíam vínculo de emprego e eram parcela da massa pobre da população, justamente a que mais precisava da proteção do Estado. Ficou evidente, nesse contexto, o papel do Estado na formulação de políticas públicas para auxiliar a sociedade em situação de necessidade.

O modelo beveridgiano influenciou fortemente os modelos de vários países do mundo, diferenciando do bismarckiano por abranger ações de assistência e de saúde, tal como sistematizado no Brasil atualmente. Com o decurso do tempo, outros países, inclusive latino-americanos, adotaram o seguro social.

Nesse diapasão, observa-se que a primeira Constituição a tratar do tema foi a mexicana no ano de 1917. Posteriormente, o mesmo se dá na Constituição de Weimar em 1919. Finalmente, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, inscreve, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana, a proteção previdenciária. Atualmente, classifica-se esse direito como social, fundamental de segunda geração, a exigir do Estado o oferecimento de prestações. 

Imperioso destacar também que a Organização Internacional do Trabalho (OIT), fundada em 1919, como parte do Tratado de Versalhes, enfatiza a necessidade de proteção previdenciária por meio de convenções. Para ela, a seguridade social é caracterizada como sistema de:

proteção social que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra maneira, provocariam o desaparecimento ou forte redução dos seus rendimentos em consequência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, enfermidade profissional, emprego, invalidez, velhice e morte, bem como de assistência médica e de apoio à família com filhos.

III - Origem da proteção previdenciária no ordenamento brasileiro

No Brasil, o tema teve a primeira referência na Constituição Imperial de 1824, no qual se apontava que “a Constituição também garante socorros públicos”. Em 1834, também se disciplinou o funcionamento de casas de socorros públicos, conventos e quaisquer associações políticas ou religiosas. Nesse período, observa-se a proteção social pautada no mutualismo, na qual um grupo de pessoas promete ajudar-se mutuamente em qualquer eventualidade futura. Já na Constituição Republicana de 1891, referiu-se diretamente à aposentadoria, a qual era concedida aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação.

Quando se fala em legislação infraconstitucional, a doutrina majoritária considera como marco inicial da Previdência Social a publicação do Decreto Legislativo n. 4.682, de 24.1.1923, mais conhecido como Lei Eloy Chaves, que criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões nas empresas de estradas de ferro existentes, mediante contribuições dos trabalhadores, das empresas do ramo e do Estado, assegurando aposentadoria aos trabalhadores e pensão a seus dependentes em caso de morte do segurado, além de assistência médica e diminuição do custo de medicamentos. A lei, na verdade, era pouco abrangente e insuficiente.

O modelo adotado na dita lei remete ao modelo alemão de 1883, em que se identificam a obrigatoriedade de participação dos trabalhadores no sistema, a contribuição para o sistema, devida pelo trabalhador, bem como pelo empregador, ficando o Estado como responsável pela regulamentação e supervisão do sistema e um rol de prestações definidas em lei, tendentes a proteger o trabalhador em situações de incapacidade temporária ou em caso de morte.

A Constituição de 1934, por sua vez, feita sob a influência da Constituição alemã de Weimar, trouxe avanços na temática, como proteção na maternidade, velhice, em caso de acidente de trabalho e morte. Em relação aos funcionários públicos haviam muitos preceitos, como em seu artigo 170 em que se regulamentou a aposentadoria compulsória, a aposentadoria por invalidez para funcionário que contasse mais de 30 (trinta) anos de serviço público efetivo, a aposentadoria por invalidez decorrente de acidente, entre outros. 

Já a Constituição de 1946 ampliou consideravelmente a proteção social no aspecto debatido, de modo a promover em seu artigo 157 a assistência aos desempregados, a previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as consequências da doença, da velhice, invalidez e da morte, a obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes de trabalho, entre outros direitos.

Progressivos avanços ocorreram até se chegar à proteção constitucional dada à seguridade social pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu capítulo II. Neste capítulo, que abrange desde o art. 194 ao art. 204, o legislador deu ampla proteção, abrangendo saúde, assistência social e previdência social.


IV - Atual panorama do sistema de seguridade social

Malgrado a própria Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 também assegure um vasto rol de proteção das pessoas frentes aos infortúnios, há uma inegável tendência, que atinge o país, advinda de diversos ordenamentos alienígenas consistente na realização de reformas para promover mudanças na forma de concessão de benefícios para, em certa medida, proporcionar uma adaptação dos sistemas às mudanças sociais, como, o aumento da expectativa de vida. Todavia, há também um caráter político social que envolve a decisão de propiciar uma maior ou menor proteção, visto que o Direito é um ramo maleável conforme os fatos sociais e as demandas políticas, adaptando-se conforme a visão de cada período histórico.

Nessa senda, cabe discorrer sobre algumas alterações que tendo sido realizadas em diversos ordenamentos jurídicos. Nos  países em que se adotou a aposentadoria por idade, tem ocorrido uma majoração da idade mínima nas últimas décadas. Já nos Estados Unidos, as aposentadorias e pensões pagas são calculadas a partir do ganho médio real do segurado durante toda a sua vida ativa, sobre o qual incide uma alíquota variável. Assim, os trabalhadores de nível de renda baixa, média e alta se aposentam com, respectivamente, cerca de 60%, 45% e 25% de seus salários de benefícios. Destarte, no sistema norte-americano, há uma proporcionalidade em relação à renda.

Na América Latina, além da questão da idade, tem ocorrido uma tendência de adoção do sistema de capitalização, principalmente após a  Convenção realizada no Centro Interamericano de Estudos de Seguridade Social – CIESS, com sede na Cidade do México, na qual os participantes de países ibero-americanos demonstraram simpatia ao modelo chileno de capitalização em substituição à previdência social clássica (CASTRO, 2018).

O Chile, país que tem servido de inspiração para outros países no que tange ao regime de previdência, no ano de 1980, quando era governado pelo General Augusto Pinochet, adotou um sistema de capitalização individual compulsório, e outro, também sob o mesmo sistema, complementar e facultativo, com a previsão de extinção do regime anterior (de repartição) no ano de 2038. 

Nesse ponto, mister esclarecer que, no regime de repartição, as contribuições sociais vertem para um fundo único, do qual saem os recursos para a concessão de benefícios ao segurado que atenda aos requisitos previstos na norma previdenciária, além de financiar os benefícios dos que os recebem, na esperança de que a geração vindoura financie os benefícios dos atuais contribuintes. Esse regime tem caráter solidário, ao contrário do regime de capitalização.

No Chile, as contribuições, no entanto, não mais vertem para o Estado, mas o aporte se faz em conta individual numa das Administradoras de Fundos de Pensão – AFPs, entidades do ramo de seguros privados. Em 2008, o país realizou reformas pontuais, sem alterar o modelo de cotização para as AFP’s.

Para custear os benefícios pagos pelo regime em extinção, o governo chileno conta com as receitas tributárias, acarretando um ônus a mais sobre os contribuintes de impostos durante muitos anos, visto que o país deverá pagar benefícios até que o último beneficiário perca o direito à prestação.

A partir da convenção mencionada alhures, vários países têm passado por reformas semelhantes às chilenas, como Argentina, Colômbia, Venezuela, Equador, Bolívia, Uruguai, Peru e México. Tais mudanças vêm sendo criticadas, visto que tiram o caráter eminentemente social do seguro e conferem aspecto privado, já que se trata de uma espécie de poupança individual forçada (DE BUÉN, 1997).

O Uruguai alterou seu sistema em 1995, adotando um sistema misto de capitalização e repartição. Argentina e Peru adotaram um sistema de concorrência entre o regime público (de repartição) e o privado (de capitalização, seguindo o modelo das AFPs chilenas). Autores como Vinícius Carvalho Pinheiro, em análise da reforma argentina, apontam dificuldades como alto custo de transição e redução na cobertura da população trabalhadora em razão da pouca cultura previdenciária, alta informalidade e rotatividade da mão de obra. O México, por sua vez, acolheu parte do sistema chileno ao estabelecer o aporte compulsório a instituições privadas para os indivíduos que percebam remuneração acima de determinado patamar.

No Brasil, com a Reforma realizada no presente ano, não se adotou o sistema de capitalização, embora tenha sido apresentada e defendida pelo Ministro da Economia, Paulo Guedes, e pelo Chefe do Poder Executivo. O Ministro se mostrou favorável à adoção do modelo chileno discorrido, alegando que seria uma forma de aumento do emprego devido à redução de encargos pelos empregadores. A Proposta de Emenda Constitucional, enviada no começo de 2019, não detalhou como seria o funcionamento, tendo-se notícia de que seria opcional e implementada de forma progressiva.

 Contudo, o relator da reforma afastou, entre outros pontos, a parte que se referia à capitalização, indicando os problemas que lhe são afetos, como o alto custo de transição e o baixo rendimento dos trabalhadores brasileiros. Apesar da queda no Congresso Nacional, o atual governo não abdicou da implementação do novo sistema a ser debatido novamente no futuro. Os críticos à ideia discorrem que na maioria dos países que adotaram o sistema não houve êxito, tendo que se passar por novas reformas, na linha do explanado. 

 No mais, no que concerne à capitalização, cabe apontar que:

(...) para os estudiosos da Associação Internacional de Seguridade Social – AISS, o regime de repartição continua sendo viável, não sendo verídico que ele surta efeitos negativos sobre a competitividade internacional das empresas, tampouco que o regime de capitalização melhore o rendimento econômico e proporcione aos trabalhadores um melhor retorno de seus aportes. (CASTRO, 2018)

Se de um lado a capitalização vem sendo alvo de críticas, mormente nos países em desenvolvimento em que não se verifica uma estrutura econômica, social, cultural e política apta para a privatização do seguro, de outro, a Europa, precursora na proteção previdenciária, tem passado por reveses a despeito da ampla proteção que assegura.

Na Alemanha, o atual sistema previdenciário tem sido considerado impraticável, em razão da proporção de contribuintes e beneficiários em que se tem cada vez mais beneficiários e menos contribuintes. Além disso, com a unificação, adveio a dívida do regime da ex-Alemanha Oriental, antes inexistente, sendo um grande ônus. O limite atual de idade é de 65 anos para homens e mulheres, mas se faculta a aposentadoria antecipada aos 63 anos para os homens e aos 60 anos para as mulheres, com valor em torno de 60% do salário médio. A carência para obtenção de benefícios é de quinze anos.

A França tem um sistema que não abarca grande número de pessoas,  porque ficaram mais de três anos sem trabalhar ou porque nunca trabalharam e não contribuíram. Atualmente, a idade mínima para aposentadoria passou de 60 para 62 anos para ambos os sexos. Apesar da grande resistência popular, a proposta foi promulgada. Estuda-se ainda a possibilidade de aumento para 64 anos de idade.

Já os Tigres Asiáticos apresentam sistemas de proteção social totalmente diferenciados do europeu. Sequer houve uma regulamentação, como em nosso país, por exemplo, sendo incipiente a proteção estatal dada. Os salários do local são mais altos e a jornada laboral menor do que na China, como em Taiwan, com jornada de 48 horas semanais, Coreia e Cingapura com jornada de 44 horas semanais. Na Ásia, vivencia-se uma realidade mais próxima da europeia anteriormente à urbanização, de forma que as famílias, em sua maioria rurais, prestam assistência mútua, prescindo, assim, da intervenção estatal. Não obstante, muitos reivindicam também essa proteção.

V - Conclusão

Concernente às reformas previdenciárias, que vem ocorrendo com considerável frequência nas últimas décadas em diversos países do mundo, há que se considerar a necessidade de políticas de médio e longo prazo, para que os contribuintes não sejam surpreendidos com as mudanças de regras pouco antes de obter seu benefício. Ademais, o respeito ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito são garantias inarredáveis para que haja uma adaptação do sistema de forma justa e com segurança jurídica.

Por fim, da análise comparativa realizada, é possível se depreender que o direito à seguridade é uma garantia de cunho social que recebe diversas influências em razão do momento histórico e das características da sociedade, sem deixar de ser uma necessidade reconhecida internacionalmente. Desse modo, com o passar do tempo e as alterações da expectativa de vida, diminuição da taxa de natalidade e capacidade contributiva da população, as adaptações são inevitáveis, tendo, todavia, como plano de fundo, uma escolha política-social, ora de uma maior busca de um estado de bem estar social, ora com um viés mais neoliberal. 

Não se deve olvidar que a proteção da dignidade da pessoa humana no âmbito debatido não pode ser mitigada perante a defesa do aspecto econômico por si, haja vista que foi um direito obtido e consolidado por meio de lutas e que ainda é uma aspiração social. Ademais, sua importância se revela também em nosso ordenamento jurídico, visto que, hodiernamente, encontra-se encartado na Carta Magna como princípio fundante da República Federativa do Brasil com prioridade no ordenamento jurídico pátrio (art. 1º, inc. III, CRFB/1988).

Logo, não se pretende negar a importância e a necessidade de adaptações ao sistema de seguridade social, mas tão somente ressaltar que estas não devem ser utilizadas como meios para se reduzir os gastos públicos, numa tentativa de isentar o Estado dos deveres atinentes à proteção do indivíduo frente aos infortúnios que lhe obstaculizam a capacidade de prover sua subsistência. Nesse cenário, imprescindível que cada país analise suas condições fáticas e históricas para traçar as melhores estratégias a serem utilizadas, sem descartar um estudo das políticas adotadas em outros ordenamentos, desde que não sejam ignoradas as especificidades destes. Isso, porque compreender o contexto histórico nacional e internacional do surgimento de determinados direitos e proteção de determinadas situações fáticas é um pressuposto para se criar medidas efetivas e justas também no Direito Previdenciário.

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